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地方组织法、选举法、代表法修改的背景、内容与立法意义
上一篇    来源:朝阳市人大常委会人事委     2016/10/12 10:51:43    下一篇

                                            市人大常委会副主任 鲍晓华

      2015年6月,党中央对加强县乡人大工作和建设提出了一系列要求,并转发了有关文件。这是新形势下中央加强人大工作,特别是县乡人大工作、推进社会主义民主法治建设的重要举措。为贯彻中央要求,落实相关任务举措,要求法律提供制度支撑,需要对“三法”相应作出补充完善。因此2015年8月,第十二届全国人大常委会第十六次会议通过了关于修改地方组织法、选举法和代表法的决定并对其进行了修改。这次修改“三法”重点就是落实党中央的要求,从法律上、制度上着力解决基层人大依法履行职责、发挥作用以及代表选举工作中存在的突出问题。

一、关于地方组织法

地方组织法,是关于地方政府的组成、产生、职权和工作程序的一步重要法律。1954年,一届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》。1979年地方组织法重新修订后,分别于1982年、1986年、1995年、2004年、2015年先后作了五次修改。下面我重点讲以下几个问题:

    (一)我国地方政权的设置

我国宪法第三十条规定:“中华人民共和国的行政区域划分如下:(一)全国分为省、自治区、直辖市;  (二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市;(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。”“直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。”地方组织法第一条规定:“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”根据上述规定,我国地方政权的设置与行政区域的划分相一致,即凡属一级行政区划都设立人民代表大会和人民政府。地区行政公署是省、自治区、直辖市人民政府的派出机关,街道办事处是市辖区、不设区的市人民政府的派出机关,不是一级国家政权。

 (二)县级以上地方人大常委会的组成和产生

    1954年宪法规定,全国人大设立常委会,地方各级人大都不设常委会,由本级人大选举产生人民委员会作为本级人大的常设机关,同时又是本级人民政府。1979年修改地方组织法时,为了加强地方政权建设,适应经济和民主与法制建设的需要,增加规定县级以上地方各级人大设立常委会,作为它的常设机关,同时,选举产生人民政府作为它的执行机关。根据宪法和地方组织法规定,乡、镇人大不设常委会。常委会组成人员由本级人大选举产生,候选人由大会主席团从本级人大代表中提名,经全体代表酝酿讨论后确定正式候选人,交大会选举。人大常委会每届任期同本级人大相同,均为五年。为了保证人大常委会对行政机关、审判机关和检察机关进行监督,避免角色冲突,地方组织法规定,常委会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务,如果担任上述职务,必须辞去人大常委会组成人员的职务。

    关于地方人大常委会组成人员的名额,地方组织法作了一个幅度性规定:省、自治区、直辖市35人至65人,人口超过8000万的省不超过85人;设区的市、自治州19人至41人,人口超过800万的设区的市不超过51人;县、自治县、不设区的市、市辖区15人至35人,人口超过100万的县、自治县、不设区的市、市辖区不超过45人。省、自治区、直辖市每届人大常委会组成人员的名额,由本级人大依照上述规定,按人口多少确定。自治州、县、自治县、市、市辖区每届人大常委会组成人员的名额,由省级人大常委会依照上述规定,按人口多少确定。每届人大常委会组成人员名额确定后,在本届任期内不再变动。

(三)地方人大及常委会的组织

  1.主席团

主席团是各级人民代表大会举行大会期间的领导机构。大会每次举行预备会议,选举本次会议的主席团和秘书长。主席团的职权主要为主持会议。主席团可以向本级人民代表大会提出议案。与县级以上地方各级人民代表大会主席团不同,乡镇人大主席团在大会闭会期间承担一定的职责,新修改的地方组织法明确规定明确乡镇人大主席团在本级人民代表大会闭会期间,每年选择若干关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题,有计划地安排代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告,对法律、法规实施情况进行检查,开展视察、调研等活动;听取和反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。主席团在闭会期间的工作,向本级人民代表大会报告。   

2.主任会议

    省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大常委会主任、副主任和秘书长组成主任会议;县、自治县、不设区的市、市辖区的人大常委会主任、副主任组成主任会议。主任会议处理常委会的重要日常工作。主任会议可以向本级人大常委会提出属于常委会职权范围内的议案。

    3.人大专门委员会

    专门委员会是代表大会的常设机构,受代表大会领导,在大会闭会期间,受常委会领导,协助人大及其常委会行使职权。地方组织法规定,省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要,可以设法制委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会;县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要,可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。专门委员会的主要职责是:在本级人大及其常委会领导下,研究、审议和拟订有关议案;对属于本级人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的议案,进行调查研究,提出建议。

    4.代表资格审查委员会

地方组织法规定,县级以上地方各级人大常委会设立代表资格审查委员会。乡、民族乡、镇的每届人民代表大会第一次会议通过的代表资格审查委员会,行使职权至本届人民代表大会任期届满为止。修改后的组织法对代表资格审查委员会的职责和审查程序进一步予以补充和完善,规定代表资格审查委员会依法对当选代表是否符合宪法、法律规定的代表的基本条件,选举是否符合法律规定的程序,以及是否存在破坏选举和其他当选无效的违法行为进行审查,提出代表当选是否有效的意见,向本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团报告。

5.人大常委会的工作机构

    地方组织法规定,常委会根据工作需要,设立办事机构和其他工作机构。这些机构是人大及其常委会的集体参谋助手和工作班子,主要包括:办公厅(室)、法工委、预算工委、人大代表工作委员会。此外,按照地方组织法的规定,省、自治区的人大常委会可以在地区设立工作机构。为了更好地推进基层人大工作,推动基层民主政治建设,充分发挥人大代表的作用, 2015年在修改地方组织法时增加规定,市辖区、不设区的市的人大常委会可以在街道设立工作机构,工作机构负责联系街道辖区内的人民代表大会代表,组织代表开展活动,反映代表和群众的建议、批评和意见,办理常务委员会交办的监督、选举以及其他工作,并向常务委员会报告工作。需要注意的是,街道人大工作机构不是一级国家权力机关,不能独立行使一级国家权力机关的职权。

    (四)地方人大的职权

    根据地方组织法的规定,地方人大及其常委会的职权,主要有以下几个方面。

    1.制定地方性法规

    我国实行统一而又分层次的立法体制。根据2015年修改后的立法法的规定,设区的市的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人大常委会批准后施行。省、自治区的人大常委会对报请批准的地方性法规,应当对其合法性进行审查,同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的,应当在四个月内予以批准。

        2.开展人大监督

    监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权,包括工作监督和法律监督。人大常委会的监督是党和国家监督体系的重要组成部分,是具有法律效力的监督。人大常委会依法对“一府两院”进行监督,既是一种制约,也是一种支持,监督和支持是结合的。人大常委会行使监督权,目的在于确保宪法和法律得到正确实施,确保行政权、审判权、检察权得到正确行使,确保公民、法人和其他组织的合法权益得到切实尊重和维护。根据监督法规定,人大常委会经常性监督工作主要有四种形式:一是听取和审议“一府两院”专项工作报告,紧紧围绕大局,抓住关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重点问题,对专项工作进行监督,推动有关方面改进工作。二是审查和批准决算、预算调整方案,听取和审议计划、预算的执行情况报告和审计工作报告,审查和批准计划、预算在执行中所必须作的部分调整方案,对五年发展规划情况进行中期评估。三是组织执法检查,对法律法规实施情况进行检查监督,通过执法检查和听取执法检查报告,对法律实施中普遍存在的问题,要求有关执法部门提出整改措施,并向常委会作出整改情况汇报。四是对规范性文件进行备案审查,县级以上地方各级人大常委会对下一级人大及其常委会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令,经审查,认为有下列不适当的情形之一的,有权予以撤销:(1)超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务的;(2)同法律、法规规定相抵触的;  (3)有其他不适当的情形,应当予以撤销的。

    3.讨论决定重大事项

    讨论决定重大事项,是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。人大及其常委会讨论决定重大事项,是人民代表大会制度的一个重要特征,是人民参与国家重大事务管理的重要途径和保证。

    宪法和地方组织法规定,县级以上地方各级人大及其常委会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。除上述事项外,地方人大根据法律规定,结合地方实际,可以制定具体办法,进一步明确重大事项范围,包括加强民主法治建设的重大措施以及区域发展总体规划、城镇建设、重大民生工程、重大建设项目等。

    地方人大要把听取审议“一府两院”工作报告、审查批准计划和预算作为行使重大事项决定权的重点,依法认真负责地作出决议、决定。有关国家机关要将本年度工作中的大事要事,反映在当年向本级人大所作的有关报告和提交的有关文件中。地方党委要增强依法执政观念,善于把重大决策部署通过人大法定程序转化为国家意志。政府重大决策出台前要向本级人大报告。人大讨论的事项,根据实际情况,可以依法作出决议、决定;也可以将讨论中的意见建议转送“一府两院”研究处理。

    4.选举和决定任免国家公职人员

    依照法律规定,地方各级人民代表大会行使对本级国家机关领导人员的选举或决定任命权;在人大闭会期间,人大常委会行使对本级国家机关领导人员和有关公职人员的任免权。

    地方人大常委会的人事任免权主要包括:在本级人大闭会期间,决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的个别任免;在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和人民法院院长、人民检察院检察长因故不能担任职务的时候,从本级人民政府、人民法院、人民检察院副职领导人员中决定代理的人选,其中决定代理检察长,须报上一级人民检察院和人大常委会备案;根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名,决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的任免,报上一级人民政府备案;按照人民法院组织法和人民检察院组织法的规定,任免人民法院和人民检察院有关人员的职务;决定撤销个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务,决定撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院、人民检察院有关人员的职务。

    接受国家机关领导人员的辞职,也属于人大常委会人事任免权的范围。如,在人大闭会期间,常委会可以接受常委会组成人员、人民政府领导人员、人民法院院长、人民检察院检察长的辞职,报请本级人大下次会议确认。人民检察院检察长的辞职,须报经上一级人民检察院检察长提请该级人大常委会批准。

    二、关于选举法

选举法是保障公民依法行使选举权和被选举权,依法产生各级人大代表,组成各级国家权力机关的基本法律。我国的选举制度经历了一个不断完善的过程。1953年2月,中央人民政府委员会制定颁布了《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》,确立了普遍、平等、直接选举与间接选举相结合的人大代表选举原则。1979年7月,五届全国人大二次会议修订颁布了选举法,对我国选举制度作了一系列改革和发展。一是扩大了直接选举的范围,将直接选举的范围从乡(镇)、市辖区、不设区的市,扩大到县、自治县。二是实行差额选举,将原来人大代表选举中采用的等额选举修改为实行代表候选人人数多于应选代表名额的差额选举。三是改进推荐代表候选人和确定代表候选人的办法。将原来的由中国共产党、各民主党派、各人民团体和不属于上述各党派、团体的选民或者代表联合或者单独提出候选人的做法,改为各政党、人民团体或者选民、代表附议,都可以提出候选人,扩大选民或者代表联名提出候选人的权利。四是选举代表一律采用无记名投票方式,取消举手表决方式,允许选举委员会认可下的委托投票。

随着经济社会发展,社会主义民主和法制建设不断健全加强,我国于1982年、1986年、1995年、2004年、2010年和2015年又对选举法进行了六次修改完善,使人大代表选举制度不断民主、科学、有效,选举程序和选举办法更加简便、易行、规范,逐步形成了一套适合我国国情、具有鲜明中国特色的社会主义选举制度。

 (一)我国选举制度的基本原则

    新中国成立以来,我国先后两次制定颁布选举法,其所确立的普遍、平等、差额、直接选举与间接选举相结合、无记名投票的选举原则,像一根红线贯穿始终,是选举法的精髓。

    1.普遍性原则

    我国是人民当家作主的社会主义国家,国家的一切权力属于人民。我国宪法规定:“中华人民共和国年满十八周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权;但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”选举法重申了宪法的规定。根据上述规定,在我国,只要符合以下三个条件,都有选举权和被选举权:一是具有中华人民共和国国籍,这是确认公民身份的法律依据;二是年满十八周岁,这是公民成年的标志,可以独立作出判断和选择,具有了行为能力;三是未被剥夺政治权利。凡具备以上三个条件的人,都享有选举权和被选举权,任何组织和个人都不得以任何其他理由(比如违反村规民约、风俗习惯等)将其剥夺。

    2.平等性原则

    选举权的平等性原则,就是公民在选举中的地位平等,享有同等的选举权。具体来说,就是每个公民的投票权相等,一人一票;并且每一张选票的价值相等,效力相同,也就是每一张选票在候选人当选中的作用是相同的。我国的选举法确立了平等原则,规定“每一选民在一次选举中只有一个投票权”。同时,还规定妇女享有同男子平等的选举权,并对保障各少数民族享有选举权作出专门规定。选举权平等原则除了形式上的一人一票外,更深一层是要求代表名额的分配相等。2010年修改选举法,实行城乡按相同人口比例选举人大代表,改变了按人口数分配代表名额时区分城乡的做法,是选举权平等的一大历史性进步。这次选举法修改,在选权平等方面,还有一项重大发展,就是同一公民不能同时担任两个以上无隶属关系的行政区域的人民代表大会代表,将违反选举权平等原则的行为从法律上作了禁止性规定。

    3.直接选举与间接选举相结合原则

    直接选举是指将代表名额分配到选区,由选区选民直接投票选举产生代表。间接选举是指将代表名额分配到选举单位,由选举单位召开选举会议选举产生。我国地域辽阔、人口众多,经济社会发展不平衡,一些地方交通不便,一律实行直接选举有困难。因此,我国选举制度采取了以直接选举为基础,直接选举和间接选举相结合的办法。即县乡两级人大代表实行直接选举,设区的市、自治州、省级和全国人大代表实行间接选举,在座的各位代表都是由间接选举产生的。在直接选举与间接选举相结合的情况下,直接选举具有特别重要的作用,不仅担负着选举产生该级国家权力机关的功能,而且为上级国家权力机关以至最高国家权力机关的产生提供了基础。因此,直接选举是组织国家政权的基础。

    4.差额选举原则

差额选举是与等额选举相对应而言的,是指候选人数多于应选人数的一种选举制度。差额选举是选举法的重要原则。选举法第三十条规定:全国和地方各级人民代表大会代表实行差额选举,代表候选人的名额应多于应选代表的名额。直接选举中,候选人名额应多于应选名额三分之一至一倍;间接选举中,候选人名额应多于应选名额五分之一至二分之一。相对于等额选举,差额选举使选民和代表有更多的选择余地,有利于他们自由地表达选举意愿,从而更有利于选出人民群众满意的、高素质的人大代表。  

 5.无记名投票原则

我国1953年选举法规定,基层选举可以“采用以举手代投票方法,亦得采用无记名投票方法。县以上各级人民代表大会之选举,采用无记名投票方法。”这是从当时文盲较多的实际情况出发而作出的实事求是的规定,以方便选民参加选举。1979年选举法明确规定:“全国和地方各级人民代表大会代表的选举,一律采用无记名投票的方法。”采用无记名投票,其他人不知道投票人投了哪位候选人的票,可以消除投票人的顾虑,更有利于投票人按照自己的意愿进行投票,使选举结果更加真实。

6、关于公民不得接受境外资助参选的规定

代表法第三十四条是新增内容,公民参加各级人民代表大会代表的选举,不得直接或者间接接受境外机构、组织、个人提供的与选举有关的任何形式的资助;违反规定的,不列入代表候选人名单;已经列入代表候选人名单的,应当从名单中除名;已经当选的,其当选无效。

    (二)我国人大代表选举的主要制度

    1.关于人大代表的广泛性

    全国和地方各级人大,分别作为最高和地方国家权力机关,代表和反映人民的意愿和要求,应当具有广泛的代表性。而在现实生活中,各级人大代表的结构和比例还需要进一步优化,逐步克服党政干部、企业老板过多,一线人员少,特别是基层工人、农民和知识分子少的现象。2010年修改选举法时增加规定,全国人大和地方各级人大代表应当具有广泛的代表性,应当有适当数量的基层代表,特别是工人、农民和知识分子代表。

2.关于地方各级人大代表名额

代表名额是选举法中的一个重要问题,表明国家权力机关由多少代表组成。根据选举法规定,全国人民代表大会的代表名额不超过三千人,由省、自治区、直辖市的人民代表大会和人民解放军选举产生。对于地方各级人大代表的总名额,选举法规定了基数加按人口数计算确定代表名额的办法。省级、设区的市级、县级、乡级的基数分别为350名、240名、120名和40名,最多不得超过1000名、650名、450名和160名。

 为保证代表名额制度的规范化、制度化,选举法明确规定,除由于行政区划变动或者由于重大工程建设等原因造成人口较大变动的,该级人大代表的总名额可依照选举法的规定重新确定以外,地方各级人大的代表总名额经确定后,不再变动。

 3.关于代表名额的分配

代表名额的分配,是指将各级代表名额分配给各选区或者选举单位的方式。

 全国人大代表名额,由全国人大常委会根据各省、自治区、直辖市的人口数,按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则,以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。省、自治区、直辖市应选全国人大代表名额,由根据人口数计算确定的名额数、相同的地区基本名额数和其他应选名额数构成,由全国人大常委会决定。

 地方各级人大代表名额,由本级人大常委会或者本级选举委员会根据本行政区域所辖的下一级各行政区域或者各选区的人口数,按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则,以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。对于直接选举,还要遵循选举法规定的每一选区选1名至3名代表的原则。

 我国人大代表名额分配制度,经历了一个变化的过程。1953年制定选举法,对农村和城市选举每一代表所需的人口数作了不同的规定。比如,解放初期,我国的城镇人口比重比较低,据当年人口普查统计,1953年只有近13.26%,而工人阶级主要居住在城市,为了体现工人阶级在国家政治生活中的领导地位和工业化发展方向,当时规定全国人大代表的选举,各省按每80万人选代表1人,直辖市和人口在50万以上的省辖市按每10万人选代表1人。1979年修改选举法,基本上延续了1953年的规定,将农村与城市选举人大代表所需的人口数比例化,即全国为8:1,省、自治区为5:1,自治州、县为4:1,即农村每一代表所代表的人口数分别8倍、5倍和4倍于城市每一代表所代表的人口数。1995年修改选举法,将全国和省、自治区农村与城市每一代表所代表的人口数比例,与自治州、县一样,统一修改为4:1。改革开放后,我国经济社会快速发展,城镇化不断推进,城乡人口结构比例发生较大变化,1995年修改选举法,将全国和省、自治区农村与城市每一代表所代表的人口数比例,与自治州、县一样,统一修改为4:1。此后,我国的工业化、城镇化进一步加速,经济社会结构发生了深刻变化,到2009年城镇人口比重达46.6%。根据党的十七大报告关于逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表的要求,2010年修改选举法时,规定城乡按相同人口比例选举人大代表。在解决城乡同比问题的同时,选举法还强调地区平等和民族平等。通过设立地区基本名额数,现同级行政区域的法律地位平等,确保人口较少的地区有一定数量的代表,参加国家权力机关的工作,更好地反映本行政区域的意见。同时,为保障各民族都有适当数量的代表,选举法规定人口再少的民族也至少要有1名代表,体现民族平等。此外,对于各方面代表性人物比较集中的地方,也应给予适当的照顾。

 三、关于代表法

(一)代表法的立法宗旨

职权是因职务而产生的权力,是权力、责任和义务的混合体。公民因为受到人民的信任被选为代表,从而享有与其代表职务相适应的权力。根据宪法和全国人大组织法、地方组织法、代表法,代表仅在本级人大会议期间的职权就包括:  (1)出席会议,参加大会全体会议、代表团全体会议、小组会议。出席人大会议,既是人大代表的一项权利,又是一项义务。(2)审议各项议案和报告。对列入大会议程的各项议案和报告进行讨论,表明赞成、反对或者修改完善的意见。(3)联名提出议案。全国人大代表30人以上,县级以上地方人大代表10人以上,乡镇人大代表5人以上,可以联名提出属于本级人大职权范围内的议案。(4)参加大会的各项选举。在选举中,对确定的候选人,可以投赞成票、反对票或者弃权票,也可以另选他人。地方人大代表还可以联名提出候选人。(5)参加代表大会的各项表决。(6)提出建议、批评和意见等。从以上人大代表的职权来看,代表个人并不单独决定国家权力机关的事务。代表通过自己行使职权,启动国家权力机关的工作,如提出议案、罢免案,参与形成国家意志,如审议、表决等。国家权力机关通过的决议、决定,既不是某个代表的意见,但又有代表个人意见的成分,它体现的是全体代表的意见,是集体智慧的结晶。这体现了人大行使职权的特点,即集体行使职权,集体讨论决定问题。代表因履行代表职务,产生特定义务。代表义务与代表职权有着密不可分的关系,有些义务本身就是职权的一部分。代表在行使代表职权,履行代表义务过过程中,发挥代表所特有的作用。

代表法在保证代表依法行使职权,履行义务,发挥作用方面作了进一步的规定:一是对代表的权利义务以及履职方式、程序,将原来分散在不同法律中的规定,集中起来作了比较系统完整的规定,便于代表全面准确地了解担任代表职务后,应当做什么,怎么做以及要注意什么问题等,增强其责任感和使命感。二是规定国家和社会为代表执行职务提供保障,这种保障包括言论免责、人身自由特殊保护、时间保障、物质保障、经费保障以及组织服务保障等。三是明确代表行使职权的形式和程序,包括如何联名提出议案、质询案、罢免案以及其他动议,发言的规则,参加表决的形式等。四是明确代表闭会期间的活动形式和内容等。五是加强对代表的监督明确代表的履职规范。

     (二)人大代表的性质和地位

    1.我国宪法规定,国家的一切权力属于人民。但是,我国是一个拥有13亿多人口、幅员辽阔的国家,人民当家作主,需要有一套与之相适应的、可操作的途径和形式。没有这种途径和形式,人民当家作主只能是一个抽象的口号。从我国的现实情况看,无论从整个国家,还是从一个地方来看,都不可能由全体人民直接行使国家权力,也不可能人人参加行使国家权力,只能由人民选举产生自己的代表,再由这些代表组成人民的代表机关,代表人民行使国家权力。正因为如此,宪法规定,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。实行人民代表大会制度,人民是国家的主人这个性质没有变,但是,人民与国家权力的关系形成了一种间接关系。国家权力属于人民,具体表现为由人民代表大会行使国家权力;人大代表则成为接受人民的委托,代表人民行使国家权力的代表。

    2.人大代表是国家权力机关的组成人员。我国人大代表是由人民按照法律规定选举产生的。根据代表法的规定,人大代表是国家权力机关组成人员,全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员,地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员:第一,从代表履行的  职权看,我们国家的一切权力属于人民,人民通过行使选举权选出自己的代表,并由选举产生的人大代表组成权力机关来集体行使国家权力。经选举产生的人大代表来自各地方、各民族、各方面,具有广泛的群众基础和代表性,他们根植于人民群众,同群众保持着天然的密切联系,反映人民的意见和要求,通过参加人民代表大会的各种会议,按照民主集中制的原则,集体行使职权,集体讨论和决定国家和地方事务。因此,人大代表当然是国家权力机关的组成人员。第二,从代表的作用看,国家权力机关的重要职责是把人民的意志变为国家的意志,把党的主张变为国家的主张,而人大代表作为反映人民群众利益和意志的载体,有权利并有责任通过执行代表职务,反映人民群众的意见和要求,即国家权力机关行使权力是要通过人大代表执行代表职务来实现的。第三,从宪法的规定看,宪法第五十九条规定,全国人民代表大会由各省、自治区、直辖市和解放军代表组成;第五十七条规定,全国人民代表大会是最高国家权力机关;第九十六  条规定,地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。

    人大代表是人民行使国家权力的代表,是国家权力机关的组成人员,表明了代表是一种公共职务、国家职务,它不是为某个团体、集体或者个人服务的,而是为全体人民或者本行政区域全体公民服务的。这也决定了代表职务的权限,要由法律规定;执行代表职务的方式、程序以及各项保    障,也都要由法律加以规定。人大代表是人民行使国家权力的代表,是国家权力机关组成人员,同时表明人大代表责任重大,在国家政治生活中处于重要地位。人民代表大会在国家政权组织体系中处于主导和中心地位,是整个政权体系的基础。人民代表大会职能作用的发挥,取决于代表的有效工作。没有人大代表的积极参与,人民代表大会就很难发挥作用。国家权力机关和它的组成人员的关系,可以形象地比喻成肌体与细胞的关系。单个细胞不代表肌体,不能发挥肌体的整体功能,但肌体由细胞组成,离不开每个细胞的活力。

    代表的性质和地位要求担任代表职务的公民,不断增强责任感和使命感,勤奋工作,切实履行代表职责。在现实生活中,有的人只看到担任代表的光荣,没有看到担任代表的责任,仅把代表当成荣誉职务;有的只要求对代表的保障,不愿尽代表的义务;更有甚者,有的把代表职务作为拓展个人事业的平台,没有正确处理个人职业活动与执行代表职务的关系等等,都是与代表的性质和地位、作用不相符的。

(三)关于代表的履职保障

    代表法对代表履职的保障作了比较全面的规定。一是人身特别保护,规定对县级以上各级人大代表采取逮捕或者刑事审判以及法律规定的其他限制人身自由的措施,如行政拘留、司法拘留等,应当经该级人大主席团或者人大常委会许可。2010年修改代表法时特别强调,主席团或者常委会受理有关机关依照本条规定提请许可的申请,应当审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究,或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形,并据此作出决定。二是代表执行职务的时间保障。代表法规定,代表在本级人大闭会期间,参加由本级人大常委会或者乡镇人大主席团安排的代表活动,代表所在单位必须给予时间保障。三是对代表执行职务的服务保障,规定县级以上的各级人大常委会、各级人民政府和人民法院、人民检察院,应当及时向本级人大代表通报工作情况,提供信息资料,保障代表的知情权。常委会办事机构和工作机构是代表执行代表职务的集体服务机构,为代表执行代表职务提供服务保障。四是代表执行职务的物质保障。代表在闭会期间执行代表职务,其所在单位按正常出勤对待,享受所在单位的工资和其他待遇。无固定工资收入的代表执行代表职务,根据实际情况由本级财政给予适当补贴。代表的活动经费,应当列人本级财政预算予以保障,专款专用。

    (四)关于对代表的监督

    代表由人民选举产生,代表人民参加行使国家权力,履行职责的依据是人民的利益和意志。为了确保代表当选后,能够以人民的利益和意志为活动准则,遵守宪法和法律,切实履行代表职责,必须加强对代表的监督,保证国家权力永远掌握在人民手中。对代表的监督,宪法和选举法作出了明确的规定,代表法又进一步作了补充完善。

    代表接受原诜区或者原选举单位的监督,主要有三种方式:一是代表主动接受监督,代表应当采取多种方式经常听取人民群众对其履职的意见,回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问,接受监督。县、乡人大代表应当向原选区选民报告履职情况。代表主动接受监督,还可以依法提出辞职。二是选民或者选举单位有权依法提出罢免要求,启动罢免机制。三是法定情形的监督。代表法对暂停行使代表职务、代表资格终止的情形作出具体和明确的规定。

在2010年修改代表法时,针对实际中的突出问题,对于代表应当处理好“两个关系”作了规定:一是针对我国人大代表绝大多数都是兼职,基本都有自己的本职工作,容易出现与执行代表职务产生矛盾的情况,代表法规定,代表本人要正确处理好两者的关系,代表出席本级人民代表大会会议,参加闭会期间统一组织的活动,应当安排好本人的工作,优先执行代表职务。二是强调代表职务属于公职,代表履行职务应当公私分明,正确处理从事个人职业活动与执行代表职务的关系,不得利用执行代表职务干涉具体司法案件或者招标投标等经济活动牟取个人利益。

 

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